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FDI Screening: riscos escondidos em operações ibéricas

A publicação, a 26 de junho de 2026, do Regulamento (UE) 2026/1386 do Parlamento Europeu e do Conselho assinala uma reconfiguração substantiva do regime europeu de controlo do Foreign Direct Investment (“FDI”), revogando o Regulamento (UE) 2019/452

I. ENQUADRAMENTO JURÍDICO

O instrumento ora revogado havia criado um mecanismo de cooperação entre Estados-Membros e a Comissão Europeia, mas de natureza meramente consultiva, sem impor a criação de mecanismos nacionais de autorização prévia obrigatória – limitação que o novo Regulamento vem agora suprir.

O novo instrumento será plenamente aplicável a partir de 17 de janeiro de 2028, embora determinadas disposições de natureza institucional produzam efeitos desde 16 de julho de 2026.

A reforma responde a um contexto geopolítico crescentemente instável, marcado por tensões bélicas e por uma utilização estratégica das dependências económicas que o regime anterior não estava preparado para enfrentar.

A título de exemplo, as tensões geopolíticas decorrentes da guerra na Ucrânia levaram a Comissão Europeia a emitir orientações específicas sobre a análise de investimentos diretos estrangeiros provenientes da Rússia e da Bielorrússia, confirmando a necessidade de mecanismos de controlo mais robustos e harmonizados.Importa sublinhar que o período transitório até janeiro de 2028 não afasta a aplicação do regime

nacional vigente – em Portugal, o Decreto-Lei n.º 138/2014, de 15 de setembro – a operações já em curso ou a concluir antes dessa data. A necessidade de verificação do enquadramento regulatório nacional mantém-se, pois, imediata.

II. ALTERAÇÕES COM IMPACTO DIRETO EM OPERAÇÕES IBÉRICAS

Obrigação universal de mecanismo de análise (§9)

O Regulamento impõe a todos os Estados-Membros a criação de um mecanismo de análise e a sujeição de determinados investimentos a autorização prévia obrigatória. Portugal e Espanha devem notificar à Comissão Europeia as medidas adotadas até 17 de janeiro de 2028, eliminando-se assim as disparidades que permitiam arbitragem regulatória entre Estados-Membros. A este respeito, cumpre notar que os dois países não partem do mesmo ponto: Espanha dispõe de um mecanismo de análise operativo desde 2020, enquanto Portugal mantém o Decreto-Lei n.º 138/2014 sem qualquer alteração desde a sua publicação – o que determina um diferente grau de exposição regulatória nas operações com ativos em ambos os países.

Extensão do regime aos investimentos intra-União (§18)

A alteração de maior alcance prático consiste na extensão do controlo aos investimentos realizados por entidades constituídas ao abrigo do direito de um Estado-Membro mas controladas, direta ou indiretamente, por um investidor de um país terceiro. O fundamento normativo reside na equivalência de riscos: o investidor estrangeiro conserva poder e influência sobre a entidade visada independentemente de esse controlo ser exercido por via de uma filial europeia. Em consequência, uma aquisição entre duas entidades estabelecidas em Portugal ou em Espanha pode estar sujeita a FDI screening se o adquirente for controlado (ainda que mediatamente) por um investidor extracomunitário. A título ilustrativo: uma holding luxemburguesa ou neerlandesa controlada por um fundo soberano asiático que adquira uma empresa portuguesa no setor das telecomunicações estará agora sujeita a FDI screening, ainda que ambas as entidades – adquirente e alvo – sejam formalmente europeias. A análise da cadeia de controlo deve, por isso, remontar até ao beneficiário efetivo final (ultimate beneficial owner), podendo envolver múltiplos níveis societários em diferentes jurisdições.

Âmbito mínimo de autorização prévia obrigatória (art. 4.º)

O Regulamento delimita um conjunto de setores em que a autorização prévia é obrigatória: produtos de dupla utilização e equipamentos militares; semicondutores, tecnologias quânticas e inteligência artificial; matérias primas estratégicas; infraestruturas financeiras sistémicas; sistemas eleitorais; e, mediante avaliação de risco específica, infraestruturas críticas de transportes, energia e comunicações digitais. Note-se que, ao contrário das restantes categorias – para as quais a autorização prévia é obrigatória de forma automática –, as infraestruturas críticas de transportes, energia e comunicações digitais ficam sujeitas a uma avaliação de risco específica e prévia antes da sujeição a autorização obrigatória, tratando-se, portanto, de um nível de proteção distinto.

III. RISCOS SUBESTIMADOS

Estrutura de controlo do investidor

O Regulamento elenca expressamente, entre os fatores de risco, o controlo do investidor/da sua filial europeia por um governo de um país terceiro, por via de participações, financiamentos públicos, direitos especiais ou nomeação de administradores. A existência de uma estrutura de propriedade opaca, em que a titularidade ou o controlo não são claros devido a estruturas jurídicas complexas ou múltiplos níveis de propriedade, constitui igualmente um fator autónomo de risco. Fundos de private equity com participações de entidades soberanas ou estatais de países terceiros representam o caso paradigmático. Nestes casos, a análise da cadeia de controlo deve ser especialmente rigorosa, uma vez que a opacidade da estrutura de propriedade constitui, per se, um fator autónomo de risco suscetível de desencadear a abertura de um procedimento de análise, mesmo na ausência de outros elementos. O processo de due diligence de FDI deve, por isso, ser iniciado em simultâneo com a due diligence financeira, e não apenas após a assinatura do term sheet ou do SPA.

Análise ex officio e risco pós-fecho

As autoridades nacionais podem desencadear procedimentos após a conclusão do investimento: i) para investimentos não sujeitos a autorização prévia, o prazo é de pelo menos 15 meses e até 5 anos; e ii) para investimentos sujeitos a autorização prévia mas não notificados antes da realização, o prazo mínimo eleva-se a 24 meses. Um negócio concluído pode, assim, ser reaberto, com potencial imposição de medidas de compromissos ou, em casos excecionais, ineficácia. Os prazos referidos contam-se a partir do momento em que a autoridade nacional teve, ou poderia razoavelmente ter tido, conhecimento da realização do investimento – o que tem implicações práticas significativas no que respeita ao registo público de atos de aquisição e à publicidade das operações. A possibilidade de ineficácia do negócio – expressamente prevista no Regulamento como sanção máxima – acarreta consequências em cascata ao nível das garantias, financiamentos e acordos de acionistas associados à transação, pelo que a sua prevenção deve integrar a análise de risco desde a fase de estruturação.

Transações plurinacionais (§31)

Em operações sujeitas a análise em dois ou mais Estados-Membros, o requerente deve procurar apresentar as notificações no mesmo dia em todos os países em causa, devendo estes coordenar os respetivos calendários de decisão. Operações com ativos em Portugal e Espanha implicam, portanto, uma coordenação bilateral que importa antecipar na fase de estruturação. Adicionalmente, a obrigação de apresentação simultânea de notificações pode colidir com as obrigações de confidencialidade habitualmente previstas nos acordos de transação (NDAs). É, por isso, recomendável que os documentos de transação incluam cláusulas específicas que autorizem expressamente a divulgação de informações às autoridades de FDI screening como exceção às obrigações de confidencialidade.

IV. IMPLICAÇÕES PRÁTICAS E RECOMENDAÇÕES

A sua aplicação plena a partir de janeiro de 2028 não elimina a necessidade de antecipar desde já os seus efeitos na estruturação de operações. Em concreto, recomenda-se:

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